Notre-Dame-des-Landes : dix questions sur le référendum local

À l'occasion du remaniement et du retour des écologistes au gouvernement, François Hollande a annoncé la tenue d'un référendum local d'ici au mois d'octobre sur le projet controversé d'aéroport. Mais à ce jour, une telle consultation semble juridiquement impossible. Qu'est-ce qu'un référendum local?

Cet outil de démocratie locale est ouvert à toutes les collectivités locales depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003. C'est l'exécutif local qui est le seul compétent pour proposer un référendum qui devra porter sur un acte relevant de sa compétence. Ce sont les électeurs, et non les habitants, qui peuvent voter, ainsi que les électeurs européens. Le projet est ensuite adopté si la moitié des électeurs inscrits a pris part au scrutin et s'il réunit la majorité des suffrages exprimés. Si ce n'est pas le cas, le résultat n'aura qu'une valeur consultative. Le référendum local se distingue donc de la consultation locale, qui peut être convoqué par les électeurs eux-mêmes et qui n'est qu'une demande d'avis.

– Combien coûte l'organisation d'un référendum local?

Habituellement, lorsqu'une telle action est entreprise, les dépenses liées à l'organisation du scrutin sont obligatoirement à la charge de la collectivité territoriale qui organise le vote et qui l'a décidé. Dans le cas présent, le financement dépendra du périmètre de consultation. Si on applique donc la règle habituelle, les dépenses pourraient ainsi revenir à la région, si celle-ci est invitée à s'exprimer par les urnes, ou bien aux quelques communes si le périmètre établi est plus restreint. Toutefois, l'Association des maires de France (Amf), indique dans un document portant sur les «modalités de participation des citoyens aux décisions locales», qu'une autre possibilité existe. Lorsqu'un référendum est décidé sur un territoire précis par une autre collectivité, les dépenses «leurs sont remboursées par cette dernière de manière forfaitaire en fonction du nombre des électeurs inscrits dans la commune et du nombre des bureaux de vote qui y sont installés». Ainsi, avec le caractère inédit de ce référendum, le flou persiste sur ce point.

– Est-il possible d'organiser un référendum local sur le projet d'aéroport de Notre-Dame-des-Landes?

«Le projet d'aéroport de Notre-Dame-des-Landes relève de la compétence de l'État, on ne peut donc pas organiser de référendum local car la collectivité locale n'est juridiquement pas compétente sur ce dossier», pointe Arnaud Gossement, avocat spécialisé en droit public et en droit de l'environnement, qui précise que le président de la République a fait une erreur de droit, puisque ce sont les élus locaux qui sont compétents pour proposer une telle consultation. Le projet d'aéroport de Notre-Dame-des-Landes a en effet été reconnu d'utilité publique dès 2008. Un projet d'ordonnance est en cours pour permettre de consulter les citoyens locaux, mais qui actuellement ne peut concerner que les projets non encore autorisés, au contraire de Notre-Dame-des-Landes. C'est ce texte, présenté au Conseil national de la transition écologique le 16 février, qui devra être revu si l'État veut consulter les citoyens locaux.

– Quel calendrier?

François Hollande veut que le référendum soit organisé avant le début des travaux, prévu en octobre. «D'ici le mois d'octobre, je demande au gouvernement, avec les élus locaux, qui partagent cette vision-là, d'organiser un référendum local pour qu'on sache exactement ce que veut la population», a-t-il annoncé à la télévision. Sauf qu'à cause de l'absence d'outil juridique approprié, il semble compliqué de pouvoir respecter un tel calendrier. «Cette annonce va permettre au chef de l'État de procrastiner, il y a tellement de questions en suspens que cela ne pourra pas se faire. En attendant, comme lors des recours successifs, cela permet de gagner du temps et de laisser couler l'eau sous les ponts en vue de la présidentielle», observe le spécialiste de droit environnemental.Quelle pourrait être la question posée?

La réponse dépendra bien sûr de la formulation de la question. Un référendum local se présente sous la forme d'un projet de délibération, accompagné d'une question. «Il y aura un texte proposé, et les électeurs seront amenés à se prononcer pour ou contre», précise Arnaud Gossement. Proposé par l'exécutif, ce référendum, s'il se tient, présente les risques de devenir un référendum pour ou contre François Hollande, à quelques mois de l'élection présidentielle.

– Quel périmètre de consultation?

C'est sûrement le point le plus stratégique de cette consultation. Va-t-on demander leur avis aux seuls habitants proche de la zone où est prévue la construction de l'aéroport ou va-t-on l'étendre jusqu'en Bretagne, qui participe au financement du projet? Le résultat, si l'on intègre les seuls riverains de la Zad, ou si l'on élargit le périmètre pour sonder des électeurs qui pourraient être plus sensibles à l'argument économique, peut se révéler profondément différent.

À l'annonce du référendum, rien n'a été précisé sur ce point. Vendredi, les services du premier ministre ont toutefois annoncé que son périmètre «sera défini à l'initiative des collectivités locales» et qu'il «pourrait correspondre au département de la Loire-Atlantique».

– D'où vient cette proposition?

Pour mettre fin au blocage, la ministre de l'Écologie Ségolène Royal avait suggéré, le 9 mars, d'organiser un référendum local «au niveau départemental», c'est-à-dire en Loire-Atlantique. Cette idée n'est pas neuve, le chef de l'État lui-même l'avait évoquée en novembre 2014, au lendemain de la mort d'un militant écologiste lors d'une manifestation contre le projet de barrage à Sivens. Nicolas Hulot, opposé au projet d'aéroport, avait lui aussi estimé, en janvier, que le gouvernement pouvait envisager une consultation. «Un référendum, oui il est encore temps de le proposer», avait-il dit. Dans un contexte de remaniement et du retour des écologistes au gouvernement, cette annonce paraît surtout très politique pour donner des gages à cette partie-là de la majorité en vue de l'élection présidentielle.

– Comment a-t-elle été accueillie?

Une fausse bonne idée. Voilà comment est définie, aussi bien par les pro que par les anti- aéroport, la proposition de référendum local annoncée jeudi soir. Dans un communiqué commun, Philippe Grosvalet, président du conseil départemental de Loire-Atlantique, Johanna Rolland, maire de Nantes, et David Samzun, maire de Saint-Nazaire, ont estimé que ce choix «n'était pas leur option» et soutiennent toujours que «ce transfert est une chance et une opportunité». Bruno Retailleau, président Les Républicains de la région Pays de la Loire, fustige quant à lui «la méthode Hollande». Le président de République «renonce à décider», indique sur son site le fervent défenseur du projet qui demande l'évacuation de la Zone à défendre (ZAD).

Même son de cloche du côté de l'opposition. Avec ce référendum «on risque de s'enfoncer» explique sur Europe 1 Françoise Verchère, co-présidente des élus opposés à Notre-Dame-des-Landes. «Nous ne sortirons pas de ce cas de figure indémêlable, de ce bazar, par ce genre de solution faussement démocratique. Parce que les gens ne diront pas s'ils sont pour ou contre l'aéroport, mais pour ou contre la Zad», a-t-elle ajouté à Ouest France. Quant aux ONG, celles-ci sont circonspectes. «Les modalités du référendum devront obligatoirement être définies en accord avec l'ensemble des parties prenantes», prévient la Fondation Nicolas Hulot (FNH). Un référendum, «c'est plus piégeux qu'autre chose», a également estimé Denez L'Hostis, président de France Nature Environnement.En cas de résultat négatif, quelles conséquences?

«L'État en tirera les conséquences», a affirmé le président de la République, tout en indiquant que les «travaux doivent commencer en octobre». Le contrat de concession avec Aéroport du Grand Ouest, filiale du groupe Vinci, a déjà été conclu. Le gouvernement envisage-t-il de revenir sur des contrats, des autorisations et des droits déjà délivrés pour ce projet en cas de rejet des électeurs? Il faudra nécessairement éclaircir cette hypothèse, même si l'exécutif, derrière cette consultation démocratique, entend évidemment gagner du temps pour pouvoir démarrer les travaux, qui ont déjà pris quatre ans de retard.

– Quels sont les précédents référendums locaux?

«Il n'y a jamais eu de référendum local sur une question environnementale, habituellement ce sont pour des projets ultra locaux, comme la construction de ronds-points», précise l'avocat Arnaud Gossement. Le site vie publique.fr répertorie plusieurs exemples de référendums locaux qui ont été organisés entre 2005 et 2007. La plupart concerne des projets d'aménagements du territoire comme le déplacement d'un monument aux morts ou le projet de construction d'un commerce local.